나노기술 및 정책 정보

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● 리스크(risk)는 기술자체가 지닌 위험성과 기술의응용으로 야기되는 위험성을 포괄하는 개념으로, 본 고에서는 단순히 기술이나 제품의 위험 문제에 초점을 두지 않고, 보다 폭넓은 의미의 위험을 표기하기 위하여“리스크”로 서술함.

●‘거버넌스(governance)’의 의미는 매우 다양하게사용되지만, 나노기술의‘리스크 거버넌스’에서 논의되는 개념은 관련된 리스크 정보의 수집, 분석, 확산 및결정수립 과정에 대한 모든 행위자, 규약, 과정, 매카니즘을 포괄함

(1) 리스크 거버넌스는 리스크 관련 모든 결정 및 행동을 포괄해야함.
(2) 리스크 거버넌스는 다양한 이해당사자들 사이의 협력과 조정이 요구되는 상황에서 특히 중요함.
(3) 리스크 거버넌스는 (i) 제도적 배열 (규제 및 법적 체계 그리고시장, 인센티브, 가치규범 등과 같은 조정기제), (ii) 사회-정치

*위의 정의는 국제리스크 거버넌스 위원회(International Risk Governance Council, IRGC)와 M.C. Roco의“리스크 거버넌스”의 대한 개념정의에 기반함.

● 즉, ‘거버넌스’는 집단적 의사결정을 위한 구조와과정을 포괄하며, 여기에는 정부 뿐만 아니라 여러 다양한 이해단체들이 정책결정에 참여하는 것이 핵심적요소가 됨. 따라서, ‘리스크 거버넌스’는 현대 사회에있어 결정은 더 이상 정부에 의해 탑-다운으로 이루어지지 않고, 모든 이해집단의 참여와 협력에 의해 이루어져야 한다는 생각을 반영하고 있음.

● 나노기술 리스크 거버넌스는 리스크를 감소하기 위해서 다양한 이해당사자의 협력과 조정이 요구될 때,특히, 특정한 정책결정 체계가 정립되어 있지 않은 경우에 중요한 기능을 수행할 것이라는 기대를 받고 있음.

● 미국 등의 선진 과학기술개발국과는 다르게, 한국의경우는“한국적 상황에 대한 이해”에 기반하여 리스크거버넌스의 중요성이 강조되고 있음.
- 국내에서 신흥기술의 리스크 거버넌스가 주목받는이유로는 (i) 한국 과학기술경쟁력의 향상에 따라 연구개발 초기부터 기술개발의 잠재적 영향을 고려해야만 하는“새로운 연구개발시대”의 등장과 (ii) 이해관계그룹의 갈등 조정으로 재구성되는 연구방향의결정이, 장기적으로 기술개발의 산업화와 사회적 자원의 효율적 이용에 긍정적으로 작용한다는 인식의확산 때문임.
- 송위진 등(2007)은 한국의 기술개발수준을 (i)선진국의 기술을 모방하던 추격단계에서 (ii) 이제는 동등하거나 일부 선도하고 있는 탈추격 단계에 진입했다고 간주함. 탈추격 단계는 불확실성을 가진 기술혁신활동이 증가함에 따라 기술 위험의 발생 가능성도 높아지기에, 정책적 차원에서 위험을 수용하고 관리하는 것이 더욱 중요한 이슈로 등장하지만, 우리나라는추격단계에서 형성되어온 과거의 유산이 여전히 지배하고 있다는 점에서 기술 위험에 대한 새로운 접근과 정책적 대응이 절실히 요구되고 있다고 판단함.
이들은 △위험관리체계의 재정립과 △위험커뮤니케이션의 강화, △기술 유형별 위험 관리, △예방적 접근과 한정된 범위의 시행착오 전략의 활용, △지식축적과 학습의 강화를 주요 정책과제로 제시함.

● 리스크 거버넌스 전략은 국제적인 연계협력 활동을도모하는 방향으로 확대되고 있음.
- 스위스 제네바에 위치한“국제 리스크 거버넌스위원회(IRGC)”는 미국 과학재단(NSF)과 함께 2005년이후 나노기술 거버넌스 전략을 작성하였으며, NSF는 이러한 전략에 기초하여 국제 나노기술 리스크 거버넌스 체제 구축을 제안하고 있음(Roco, 2008).
- 또한 미국은 나노기술의 전반적 사회적 영향문제에 대응하기 위하여, 2003년 8월 12개 부처가 참여하여 설립된, 나노기술환경보건영향워킹그룹(Nanotechnology Environmental and HealthImplications Working Group, NEHI WG)을 통하여 환경위험성 문제를 조명하고, NSET의 사무국에해당하는 나노기술조정국(NNCO)도 환경, 보건 등의 나노기술의 사회적 영향문제에 대한 임무를 수행중임.

● 일본은 나노기술 연구개발의 원활한 추진을 위하여2006년부터 5년간의 계획으로, 생산종합연구소(AIST), 산업의과대학, NEDO 등에서 나노입자 리스크 평가에 대한 연구사업을 진행함. 특히, ISO (국제표준화기구), OECD(경제협력개발 기구) 등에서 전개되는 인공으로 제조된 나노입자의 리스크 관련 활동에 적극 참여하고 있으며, OECD와 함께“공업나노재료의리스크 평가”라는 국제심포지움 개최(2008.4.23)를 추진 중.

● 과학기술의 리스크 거버넌스 문제를 범정부차원에서 모색 중인 네덜란드는 IRGC의 리스크 거버넌스 아이디어를 채용하면서도“나노기술 제품을 프레임으로한 묶음으로 만드는 것은 위험 이슈를 분리하여 처리해야한다는 아이디어를 훼손하는 것”이라며 실재적인 리스크 거버넌스 대상으로서의 나노기술을 세분화 함(Health council of the Netherlands, 2006)




● Roco 등은“위험과 관련된 지식의 활용가능성”에기반하여 리스크를‘단순(simple)’, ‘복잡(complex)’,‘불확실(uncertain)’,‘ 애매모호(ambiguous)’등 4 가지로 분류함.


(1)‘ 단순 문제’는 문제가 부차적이거나, 별로 중요하지 않다는 것을의미하는 것은 아니라, 문제들이‘통상적 방법에 기초하는(routine-based)전략’을 통해서 관리될 수 있다는 것을 말함. 즉, 과학적 불확실성이 없으며 기존의 방법으로 대응이 가능한부분.
(2)‘ 복잡 문제’는 많은 요인들이 작용하여 인과관계를 규명하고 정량화하는 것이 어려운 부문의 문제
(3)‘ 불확실 문제’는 지식의 부재를 나타내는 분야의 문제. 인간의지식은 언제난 불확실한 가정과 전제, 예측에 기반하여 불완벽하고 선택적이다는 인식에 기반함.
(4)‘ 애매모호 문제’는 같은 정보에 대해서 사람 또는 조직별로 가치 판단의 차이가 날 수 있는 문제.

● 위의 리스크 분류에 대해서는 전반적으로 이견이 존재하지 않음. 그러나 구체적 사례적용에 관해서는 이견이 존재함.

● Roco는 4가지 리스크 유형과 4가지 나노기술 제품의 발전전망을 토대로, 리스크의 현재와 미래 가능성에따라 2개의 프레임으로 분류함.
- 나노기술제품의 1 세대는 수동형 나노구조체(passive nanostructures), 2세대는 능동형 나노구조체(active nanostructures), 3세대는 개별 나노시스템의 시스템화(systems of nanosystems) 그리고 4세 대 는 분 자 나 노 시 스 템 (molecularnanosystems). 각 각 2000, 2005, 2010,2015/2020년 이후에 시장에 진출될 것으로 예견함.
- 미국은 NNI 발표 이후 처음 5년간(2001~2005년)의 세계 연구 방향은 기초 발견(basic discoveries)과수동형 나노 구조체의 제조에 초점이 맞추어 졌지만,현재는 능동형 나노구조체와 나노시스템부문이 부각하고 있다고 진단하고 있음.

● 이러한 나노기술제품 세대들을 2개의 프레임으로분류하는 데, 1세대는 프레임 1에 분류하고, 2~4 세대는 프레임 2로 분류함.
- 프레임을 나누는 기준은 위험의 즉각성에 기초함. 즉, 제1세대 제품과 수반하는 나노입자 독성문제와다른 세대에 결부된 폭넓은 사회적 위험 이슈들은 완전히 다른 위험 관리절차를 적용하고 있음. 2가지 프레임을 분리하지 못하면, 수동형 나노소재의 위험관리를 개선하는 것이 방해를 받게 된다는 판단때문임.
- 그러나 이러한 프레임 분류가 다른 유형의 리스크를 가진 문제를 동일하게 취급할 수 있는 난점이 있다는 지적이 제기됨.

나노기술의 발전 전망

● Bijker 등은 리스크 위험과 관련된 지식의 활용가능성에 기반하여 리스크를 분류한 IRGC의 입장에 동의하지만, 이러한 4가지 위험 카테고리에 대해서 2개의별도의 프레임을 구분하는 것은 반대함.

● 다른 나노기술 제품을 같은 프레임으로 묶는 것은위험 이슈를 분리하여 처리해야 하는 아이디어를 훼손하는 것으로 봄.
- Roco의 방법은 나노기술제품의 개발 시기와 위험이슈의 형태 사이에 명확한 연관이 있다는 것을 암시하고 있다고 비평하고, 미래의 나노기술 제품(2차,3차,4차 세대제품)만이‘불확실(uncertain)’,‘ 애매모호(ambiguous)’위험 이슈를 만들어 낼 수 있다거나, 이미 시장에 나왔거나 진출이 임박한 나노기술제품(자연산 나노소재와 1세대 제품)이 외형상 단지‘간단(simple)’또는‘복잡(complex)’한 위험문제를 야기하고 있다는 견해에 대해 비판적 입장을 취함.

● Bijker는 나노소재의 독성에 주목하고, “자유로우며, 지속적인 나노입자(1세대 제품)”의 잠재적인 독성을‘불확실(uncertain)’위험이슈 카테고리에 설정함.
이는 프레임 1에 선정된 Roco의 방법론과 일치하지 않는 부분임.

● 또한, 양측의 핵심적인 차이는 Roco는 나노기술 제품의 사용으로 인해 수반되는 위험 이슈 보다는 나노기술 제품 자체를 위험이슈 카테고리에 넣은 반면,Bijker는 위험을 발생하는 것은 장비 자체에 있다기 보다는 목적과 응용에 있다는 입장을 견지함.
- 예를 들어, Roco의 접근법이 파킨슨병을 지닌 환자에게 떨림을 방지하기 위한 브레인 임플랜트를 하는 것과, 인간기능을 확장하려는 목적이나 사람들의자유의지를 박탈시키기 위해 브레인 임플랜트를 하는 것과의 차이를 구별하는 데 실패할 수 있다고 지적함.

● 나노기술의 광범위한 사회적 함의와 동반되는 윤리적 이슈들의 현재성에 대해서도 이견이 존재함. 나소소재의 잠재적 독성문제에 대한 즉각적인 대응도 필요하지만, 광범위한 사회적 리스크 이슈에 대한 대응책 강구도 요구되고 있음.
- 우리사회가 이미 정보통신기술, 의료기술 및 유전체학(genomics) 분야에서 윤리적 문제에 직면하고있기에, 나노기술로 야기되는 윤리적 문제에 대한 대응을 늦출 이유가 없음. 더욱이, 시간이 지남에 따라,이러한 윤리적 문제에 해답을 구하는 것이 더욱 급박하게 전개 될 수 있는데, 이러한 이슈들이 복잡하게성장하는 시점에서는, 적당한 해결책을 찾는다는 것이 더욱 어려워 질 수 있음.

● 즉, 이러한 리스크 유형에 대해 Bijker 등이 문제 유형별 전략적 방법과 이해당사자 참여라는 입장에서 정리하면 아래 표와 같음.

● 미국, EU 등에서는 나노기술로 대표되는 신흥기술(emerging technologies)의 리스크 거버넌스 수립을위한 기초연구로서, 대중의 나노기술 인식도에 대한 조사 작업이 진행됨. 연구결과는 전문가와 일반대중의 위험에 대한 인식차이가 존재하며, 이러한 인식차이가 관련기술의 산업화에도 영향을 미친다는 결과를 보고하고 있기에, 리스크 거버넌스 수립에 시사점을 제공하고있음.
- Currall(2007) 등은 나노기술이라는 거시적 측면에서“위험과 혜택은 양측 모두가 복잡한 의사결정계산에 포함된다”고 분석함. 즉, 대중은 나노기술의혜택과 위험에 대해 트레이드오프(trade-off)방식을취하고 있으며, 제품을 사용할 지, 안 할지를 결정할때에, 소비자는 위험과 혜택을 매우 세밀하게 저울질한다고 보고함.
- 또한, 나노기술과 다른 기술과의 위험도에 대한 주관적인 비교평가를 실시하여 위험인식의 정량적 비교를 시도함. 나노기술은 GMO, 살충제, 화학 살균제, 인간 유전공학에 비해‘덜 위험하고 혜택을 더 많이 주는 것’으로 인식됨. 그러나, 태양력 발전, 백신접종, 수력 발전, 컴퓨터 디스플레이 스크린 보다는‘더 위험하고, 혜택이 적은 것’으로 인식되고 있음.
- Scheufele et al(2007)는 이러한 일반인과 전문가의 나노기술의 혜택과 위험에 대한 인식차이가 존재함을 실증함. 일반인은 나노기술로 인한 프라이버시침해, 부정적인 경제적 영향 등의 문제에 대해서 걱정하는 것으로 나타나지만, 전문가는“공해 심화와환경오염”, “새로운 건강 문제”등을 야기하는 잠재적 위험성 부문을 일반인 보다 더 염려함.
- 미국 우드로윌슨센터(2007) 조사에서는 나노기술이 적용된 식품보존용기의 사용에 대해서, 응답자의13%가 사용하지 않겠다고 답했으며, 73%는 더 많은정보가 요구된다고 답했으며, 12%만이 구매하겠다고답함. 즉, 나노기술 제품에 대한 구매여부는 매우 신중한 자세를 지니고 있는 것으로 조사됨.

● 이러한 나노기술에 대한 대중 인식도 조사의 결과는 전문가와 일반인이 생각하는 나노기술의 위험분야가 다를 수 있으며, 나노기술 일반에 대한 위험과 혜택에 대한 반응이 구체적인 나노기술 응용품에 따라 달라질 수 있다는 것을 유추할 수 있음. 즉, 나노기술에 대한 충분한 정보를 일반인에게 제공하여 나노기술에 대한 오해와 왜곡을 감소시키고, 연구개발 과정에서의 투명한 정보공개 등의 연구개발 체계에 대한 대중의 신뢰도를 고취하는 다양한 정책을 추진하는 것이 나노기술리스크 거버넌스의 주요 과제임을 시사하고 있음.

● 나노기술의 과학기술적 특성을 고려하지 않고, 나노기술을 하나의 대분류 기술로 통합하여 리스크 거버넌스를 구상하는 것은 실재적인 리스크 거버넌스의 내용을 도출해 내기도 힘들게 할 뿐만 아니라, 구해진 전략이 현실적으로 추진할 만한 가치를 지니기도 어렵게함. 따라서, 관련 지식의 유무에 따라, 리스크 거버넌스를 위해서 나노기술 리스크의 분류체계를 단순, 복잡,불확실, 애매모호로 나눈 각각의 분류에 적당한 나노기술의 세분화가 선결적으로 요구됨.

● 그러나, 나노기술 리스크에 대한 인식이 이해당사자에 따라 달라 질 수 있기에, 리스크 유형과 각각의 유형에 맞는 전략 수립에 못지않게 이해당사자들의 의견을 모아 낼 수 있는 방법론에 대한 고민이 요구되고 있음. 외국 사례가 국내에도 그대로 적용되지 않을 것이기에, 국내 이해당사자들이 나노기술 리스크 거버넌스수립에 참여할 수 있도록 하는 노력이 요구됨.

● 인공나노소재에 대한 리스크 거버넌스 문제의 시급성과 함께, 또한, 다양한 사회적 문제를 함께 고려해내는 작업이 요구되고 있음. 나노소재의 위험성, 나노의학의 윤리적 문제 외에도 빈국과 부국사이의 문제 등국내에서 고민되지 않는 여러 사회 문제들에 대한 검토와 논의가 요구됨. 이는 나노기술의 리스크 거버넌스가국제적 이슈로 부각하는 상황을 적극적으로 대처하는방편이기도 함.

<참고 문헌>
■ 송위진(2007), 탈추격형 기술혁신과 기술위험, 2007년도 한국과학기술학회 후기 학술대회, 1-16
■ Currall SC, King EB, Lane N, Madera J, Turner S.(2006) Whatdrives public acceptance of nanotechnology? NatureNanotechnology 1 (3): 153-155 DEC 2006
■ Bijker WE, de Beaufort ID, van den Berg A, et al.,(2007), Aresponse to 'Nanotechnology and the need for riskgovernance' O. Renn & M. C. Roco, 2006. J. NanoparticleResearch 8(2): 153-191, J. of Nanoparticle research (6): 1217-1220 DEC 2007
■ Health council of the Netherlands(2006), Health significanceof nanotechnologies
■ M.C. Roco (2008), Possibilities for global governance ofconverging technologies, J. Nanoparticle Research 10:11-29
■ O.Renn, M.C. Roco(2006), Nanotechnology and the need forrisk governance, J. Nanoparticle Research 8:153-191Scheufele DA, Corley EA, Dunwoody S, Shih TJ, Hillback E,Guston DH(2007), Scientists worry about some risks more thanthe public, Nature Nanotechnology 2(12), 732-734
■ Woodrow Wilson International Center for Scholars(2007),Awareness of and Attitudes toward Nanotechnology andfederal Regulatory Agencies, A Report of Findings Based ona National Survey among Adults

♣ 최붕기 선임연구원 (boongkee@kisti.re.kr)